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如何让“第三方评估”发挥威力
 

   3月5日,李克强总理在政府工作报告中谈到简政放权时说,要用政府权力的"减法",换取市场活力的"乘法"。代表们热议政府工作报告时纷纷表示,政府简政放权的力度前所未有,而且在进一步加大,这为我们建设廉洁高效政府提供了非常好的基础。统计显示,简政放权改革推行一年多来,先后有632项行政审批事项被取消和下放。

    但"取消和下放的行政审批事项落实的如何?"对此,国务院启动了全面大督查,在自查和实地督查基础上引入第三方评估。事实上,在去年一年召开的国务院常务会议上,李克强多次专门谈到"第三方评估",时至年底,有关部门也着手起草"各级政府第三方评估指导意见",这一文件将对第三方评估的范围、主体、评估者的资质、委托的方式、评估的公开等做出规范。

    作为监管政府的创新之举,第三方评估价值究竟何在?第三方评估究竟发现了哪些问题?第三方评估本身还存在哪些问题?如何才能达到常态化?中华工商时报采访了多位专业人士对这些问题予以探讨解答。

    价值显著

    对公共政策落实开展全面督察,在我国并非首次提出,但在政策督察中引入第三方评估和社会评价这一在国内外公共政策学界早已成为共识的做法,却是我国政府在其正式会议文件中首次公开提出。

    国家行政学院党委书记、副院长陈宝生表示,2014年是第三方评估元年,"它给全社会一个信号,今后第三方评估将会成为政府管理中的一个常态化的事情。第三方评估也将在中国逐步火热起来。"

    以国外经验来看,如美国兰德公司、布鲁金斯学会等智库以及专业机构一直都是美国公共政策评估的活跃力量。其第三方甚至第四方、第五方评估已经成为基本常态和程序式表达。而我们国家以往的评估多数是政策制定者或执行者的内部评估,评估效果和公信力难免受损。独立的第三方评估因为其利益超脱性而使得评估结果更具公正性,同时专业评估机构也更加权威性。业内普遍认为,这种第三方评估只要能够加以机制化运用,不仅可以成为政策制定者手中科学有效的评判依据,更能成为对执行不力者的问责利器;反过来也可以成为政策执行者进行反馈评价的有效渠道和途径,从而对政策制定者进行反向监督与问责。

    对症下药

    "一轮第三方评估下来,就能反映出很多问题。"湖南省工商联经济处处长张帆对记者表示。此前,湖南省工商联相继开展了"民间投资36条"配套实施细则、"小微企业29条"、"国办发〔2013〕8号文件"和"落实企业投资自主权,向非国有资本推出一批投资项目"等政策措施落实情况的第三方评估。

    本报记者从湖南省的评估报告中了解到,有些部门的涉企检查依然较频繁,"比如在调研中,有几家郴州市的企业反映,消防验收'潜规则'明目张胆,甚至在填写登记表时问企业是人大的还是政协的,如果是人大的事就好办些。"湖南省工商联经济处工作人员给记者讲述道,"再比如长沙市有多家企业反映,企业去办税务方面的手续,一、两个月都办不下来,若'花点钱,找对了中介',1天就办好了。"

    中介服务收费也加重了企业负担。全国工商联经济部部长谭林在接受中华工商时报记者采访时表示,如江苏省多家企业反映,一个项目的环评、节能等评估费用,加起来需要50万元左右;又如深圳市某企业反映,某中介机构仅将企业提供的申报书稍作修改,就收取了30多万元中介费。

    "除此之外,围绕着落实企业投资自主权,反映的问题还有很多",谭林进一步向记者表示,"比如一些前置审批权限没有同步下放,企业仍需赴上级部门办理相关手续。内蒙古就有企业反映,自治区政府将一些公路项目核准权限下放到盟市,而土地预审权仍留在自治区政府,该企业在鄂尔多斯市的公路项目,虽然在市里核准时已经做过环评、水土保持论证等评估,但在自治区办理土地预审时,还需在自治区重新办理评估。"

    "还有一种情况是,有些审批事项互为前提,使得企业不知所措。例如《煤炭法》规定,企业经批准获得煤炭经营资格后,凭批准文件向工商行政管理部门申领营业执照,而《煤炭经营管理办法》规定申请煤炭经营许可,企业须提交工商营业执照,政策规定互为前提。"

    此外,部分垄断性强的领域民间资本仍难进入。圣火集团董事长王丰给记者讲了一个故事:"我一个朋友做垃圾处理,他的工厂可以把垃圾整个分类处理好后做到气味传输只有30米,其他很多企业的这个距离都在300米甚至更多,但由于各种限制,他这个技术就是进不了北京"。王丰说:"有的政策,可能在省部级的机构中能够贯彻下来,但可能到厅局级的部门就只有80%的执行力了,到处级那儿,50%了,科级就更低了!有的基层部门,他们自己甚至都不了解政策。你再比如说雾霾治理,我知道有的民营企业有很好的技术和想法,也想做点事情,但相关管理部门的办事人员怎么说?'雾霾是国家的事,你民企管得了吗?'这种惯性思维还是很多。"

    剖析多轮评估中的各种问题,第三方评估以中立的立场、科学的调研方式,找准症结,对症出招:如进一步扩大民间投资领域,把石油、电力、电信、城市基础设施等垄断型较强的领域和行业作为民间资本开放的重点;尽快出台中介机构管理办法和行业标准,建立中介机构诚信评价制度和"黑名单"制度,对中介机构服务加强规范和监管。

    三大因素确保常态化

    独立方可真实。谭林向记者表示,整个第三方评估过程的各个环节都是独立进行的。首先是独立制作评估方案,包括评估的范围、对象等;其次是独立组织评估,没有依托其他部门或机构;第三是独立分析,采取定量和定性分析的方法真实直面问题,以政策要求为参照系,拿出判断;最后是独立撰写报告。"开展评估就是为了发现问题,绝不能打折扣。即便归属委托方的问题,我们也要如实反映。"

    谭林还表示,为了确保评估真实有效,全国工商联还开展了再评估,第一次评估反映出的问题,通过部门自查反馈的处理情况,和企业反馈的现状来跟踪评估。此外,评估过程中不仅要听企业的声音,还要听地方政府的,更要去伪存真,以防止某一家企业的认识有所偏颇,对政策理解不到位。"评估是进行时,不是完成时。它是一个逐步的过程,各个业务归口单位对改革认识的程度也不太一样。"谭林对记者表示。

    中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所教授、公共政策研究院执行副院长毛寿龙在接受中华工商时报记者采访时表示,我们不仅要有第三方评估,更要有第四方、第五方评估。"评估机构和政策制定的部门关系太近是不行的。"

    公开才能客观。这里的公开,不是指公开企业资料信息,而是"评估的结果应该对全社会有个公布",王丰进一步对记者表示,"这个事儿应该有一个白皮或者一个报告,并且让所有人知道,而不能'直上直下'。"湖南省工商联经济处工作人员也向记者表示,社会上对第三方评估的认识不足还会影响评估获取信息时的完整性和客观性。

    对此,谭林表示,国务院已经在制定关于第三方评估的工作规范,以后也要向社会公开,评估过程要公开,评估结果也要公开并且接受监督,防止有所曲解与偏颇。"

    制度确保长效。对此,王丰建议,工商联能不能定期或针对某一政策组织更多的企业家聚集在一起来进行匿名打分、测评,比如采取匿名的方式,参与评估的企业家越多越好,这样才能保证获取的信息真实有效,听到"真话"。

    对于第三方评估如何能更好的发挥其效用,毛寿龙向记者表示,重点政策和项目的评估必须有大牌学者尤其是要有非常重要的高级官员参与,同时请专业机构介入,这样才能更好的保持独立性。"我们国家的第三方评估还是做的太少,相关投入也很少。如果想做成长效机制,还要在数据处理和监测方面采用更先进的技术,投入更多的资金。此外,还得对参与评估的人员进行培训,以增强其对政策的认识和评估的相关技能。"毛寿龙说。

 
 
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